■本报记者 周雪松
“房价很高，我认为一个根本的原因是垄断所造成的。”近日，在中国社会科学院２００７年度《房地产蓝皮书》（下称蓝皮书）新闻发布会上，国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示。
蓝皮书显示，２００１－２００６年五年间，国务院和国务院办公厅出台有关房地产的政策文件共２５条；同期，国家发改委、建设部、国土资源部、财政部、国家税务总局以及央行（含银监会、国家外汇管理局）等六部门针对房地产市场颁发的政策文件更是多达１７１件。
但是，平均每年近４０条政策文件密集出台，似乎并没能阻挡房价迅速攀升的步伐。
邹晓云还提到，北京市３月份实际可销售房屋数量是７８９５９套，但是登记销售的只有８５７４套。“这些数据，我们仔细分析可以看出，都是非常具有垄断市场的特征的。”他说，我们经常看到电信、民航、铁路行业的垄断，包括最近很受关注的银行也是一样，大家都提出了治理的方式，但房地产行业的制度性垄断一直被人们所忽视，应该引起足够的关注。
房价且调且涨的原因
前不久，国家发改委公布的最新一份房地产市场报告显示，今年一季度，７０个大中城市房屋销售价格同比上涨５．９％，新建商品住房销售价格同比上涨６．０％，而以北京、深圳为代表的中心城市房价继续高位增长，涨幅在１０％左右。
“房地产业宏观调控主要任务是什么？温家宝总理在３月５日的政府工作报告当中讲得非常清楚。”建设部原副部长、中房协原会长杨慎在出席蓝皮书新闻发布会时表示，今年两会前夕，曾培炎副总理在听取房地产业形势报告时也做了重要指示。“在这些指示当中我体会到，应该把降低或者稳定房价作为重要任务。”
他认为，之所以现在房价依然没有降下来，并且在部分地区又继续上涨，主要有以下三方面的原因。
第一，缺乏成熟的市场经济调控经验。我国实行市场经济到现在才十几年，房地产作为新的行业，严格来说我们没有调控经验，由于采取措施不对路，达不到预期效果。“过去稳定房价一般都是这样——紧缩货币，严控土地，再增加税收。去年我们也是用了这么三个法儿，但结果是房价继续上涨。”
第二个问题是我们的住房社会保障制度不完善、不健全。
第三个方面，统计数据和口径不够准确。“现在甚至出现了统计上互相打架的现象。” 杨慎说，房地产投资老降不下来，其中一个原因是统计技术和计算方面的问题，这造成了人们在认识上的差别。
垄断是房价高企的制度因素
“房价越调越涨，与垄断当然有关系。”邹晓云在接受中国经济时报记者采访时表示，垄断不仅是导致房价高企的制度因素，同时，房价逆势大幅上涨，从根本上说，也是源自垄断，“因为我们的调控政策没有触及到垄断这个根本的东西。”
“现在的宏观调控还是在土地供应量、房屋销售环节、供应结构以及税收、利率等方面，这些对制度本身没有根本改变。”他说，这就好比一棵树，已经成形再去进行调整。“如果垄断不消除的话，房价还是会越调越涨。”
首先，“房地产开发许可制度”是导致市场垄断的第一道门槛。“我们的‘房地产开发许可制度’应该是值得反思的问题。房地产开发许可制度是要规范房地产开发市场，或者是提供一个专业的房地产开发队伍。但是，这种制度已经成为市场垄断的门槛。” 邹晓云说，具体来说，从《房地产企业管理办法》当中也能看到这个门槛存在，“它会造成什么后果呢？所有的土地必须要经过房地产开发商才能到普通消费者手上，房地产开发事实上成了一个特许经营的行业，就像我们的烟酒一样。”
五、六年前他到一些小县城去，这些小县城一般的居民都能够自己购买土地盖房子，现在已经没有这种现象了，用于建房子的所有土地都到了开发商手上。“购买土地应该是每一个公民拥有的权力。”邹晓云说，上述许可制度剥夺了公民使用土地的权力，是很不公平的，生产自建房屋是每一个人的权力，制度上应该提供公平的环境。他建议放开合作建房。
其次，现行土地出让政策是形成垄断的重要因素。“这个制度本身没有问题，它的问题是把土地大规模地给了开发商。”他说，调查显示，开发商非常热衷于大面积拥有土地，因为一是开发商能获得很多的利润，二是开发商能够在大规模的土地开发中形成区域性的垄断。“这在大城市大家感觉还不是特别明显，在一个中等的城市里是非常明显的，一个中等城市的房地产开发可能是由一、两个开发商控制，他们完全控制价格，他早期建的房子价格很低，逐渐地价格上升，完全可以按照自己的意志提高房价。”
他表示，在小区以至相当大的区域规划上，基本都是开发商自己去做，“这也是不太好的东西。”“作为未来居住的业主该是有权力参加小区的规划的，但从操作上来说却不可能参与；政府应该去参与，但是现在政府顶多起到批准的作用，控制力很小，基本上是开发商想怎么盖就怎么盖，从来不考虑相邻的房屋以及对整体区域的影响。”
“对于房地产开发商来说，拥有一片大的土地之后，完全从他追求利润的角度去操作规划，实际上也是对未来居住者的土地使用权的侵犯。”邹晓云建议，把土地出让变成小块出让，甚至是一栋楼一栋楼这样地出让，我们现在完全具备这个条件。“这样还有一个好处就是整个市场当中宗地就会非常多，宗地多了供应的总量相对就多了。”他认为，“应该像普通商品一样去出让土地，土地招拍挂将来应该回归到正常的模式。”
第三，房屋预售制度也是造成垄断的一个重要因素。“我们现在预售房制度是为了促进房地产开发的启动和发展，但是现在我们看到预售制度形成了房地产开发商的资金垄断，成了垄断的一个工具。”
最后是税收制度。邹晓云认为，应将开发商持有的土地和没有卖的房屋作为和普通消费者持有的房屋同等看待。“开发商取得了土地，他是拥有完全产权的，他建成的房屋也是有完全产权的，卖给我们以后我们就拥有完全的产权，既然产权是平等的，那么在税收上也应是平等的。”但是事实上，在这方面是不平等的，这种不平等使开发商获得了较高的垄断利润。
他表示，如果与普通消费者一样，开发商在持有房屋（包括土地）也要缴纳税收，就会增加开发商土地和房屋的持有成本，避免开发商囤积土地，有房不卖。“我觉得这些政策方面的东西，我们都应该进行反思，重新评价和修订。”
“一户一房”能否破解住房难题？
■本报记者 周雪松
今年全国两会上，全国政协委员陈祥福在提案中建议，我国城镇可以考虑实行“一户一房制”——即倡导“一对夫妻拥有一套房子”，并呼吁国家出台相关法律法规确保该制度实施。陈祥福委员的构想是：国家对目前的房子进行清查，对“一户一房制”之外的房子，国家进行回购。
主管部门认可“一户一房”
我国人多地少，“一户一房制”的提出得到了相当数量人士的积极响应。陈祥福说，１９９８年房改之后的福利分房，导致一部分特权阶层占有了不止一套住房，而且比例还相当高，这导致了社会不公平，同时也滋生腐败，产生权力寻租现象。“应该把那些违法占有保障房（经济适用房、单位福利房）的房子由政府收回，并且重新配置。因为他们已经涉嫌违法。”
为了说明其可行性，陈祥福还说，其实，这项政策在其他一些国家（比如韩国、欧美等国家）早已有类似规定。按照陈祥福的构想，部分不愿意房子被回购的房主，需要根据相关法律法规对持有此类房子付出高昂的代价。回购来的房子中，国家拿大多数用作出租房，提供给有住房需求但又未购房者，老百姓可以根据各自不同的住房需求，支付相应的租金自由选租。
焦点网针对“一户一房”问题所作的调查显示，赞成实施一户一房的占到５０．０８％，不赞成的为４９．９２％，支持者与反对者可以说几乎旗鼓相当。
针对“一户一房制”，建设部有关负责人此前已做出回应：符合条件者只能一人享受一套保障性住房，商品房也应有所限制。此举曾被业界人士认为是陈祥福委员“一户一房”的提案已经得到了主管部门一定的认可。但“一户一房制”提案的提出虽已两月有余，却一直没有下文。
被指纸上谈兵
“一户一房制”能否实现？或者说其能否成为国策？业界人士蔡金水表示，住房问题说到底是占用土地资源的问题，中国人口众多，土地资源必须合理分配利用，应防止资源集中在少数人手中。据北京市统计局不久前公布的相关统计显示，北京至少１／１０的人拥有两套以上住房。
他认为，少数人拥有多套住房，除造成住房分配不公外，也是造成住房紧张、房价上涨的主要原因之一，“一户一房制”应受到有关部门的重视。
“无疑，‘一户一房’的提出是有一定的现实基础的。首先中低收入人群少房或无房的现象普遍存在，且他们在现在高房价面前显得很无奈。另外，还有相当一部分所谓中产阶层或富人阶层同时拥有几套房，也有人拿这样的房子去投资赚钱。显然，这种不平衡使得‘一户一房’的呼声较高。”我爱我家房地产经纪公司副总裁胡景辉也注意到了少数人拥有多套住房的现象，他说：“从社会保障的意义来说，这项提案的落实应该能够保障中低收入人群的利益。”
另有专家认为，“一户一房”虽然反映了住房难的社会现实，构想有一定的合理性，但显得不太严谨、不太科学。更有专家认为，“一户一房”显然已经过时。
有业界人士对“一户一房”、“增加第二套住房持有成本”，甚至通过“政府回购”来实现这一政策的可行性表示怀疑。持这类观点的专家认为，“一户一房”在实际操作过程中困难重重，只能是纸上谈兵，上升为国策的可能性更是不大。
能否抑房价破住房难题？
“一户一房”能否抑制房价过快上涨，破解百姓购房难题呢？
“如果真的实行‘一户一房’，会出现去年政府出台经济适用房回购政策时同样的情景——开发商和已经拥有多套房子的权势者会极力反对，阻力会非常大，按照法律不追究既往的原则，政府也只能适当妥协，对新政策出台以前的“一人多房”既成事实给予承认，只能限制以后不再出现更多的‘一人多套房’问题，或者对超出标准的第二第三套房多征收一些持有税（物业税）。”蔡金水说，这项政策实行的最大可能是“老房老办法，新房新办法”，对已经拥有多套房的人既得利益触动不会很大。
此外，蔡金水还对记者表示，如果真的实行“一户一房制”，已经拥有多套房的人会抛售第二第三套房进入二手房市场，使一手房市场萎缩；而限制已有第一套住房的人再购买第二第三套房，更是对开发商的巨大打击。届时，专门只为富人盖房，靠有钱人不断购买多套豪宅发财的开发商就难以生存了。
尽管对“一户一房”实施前景比较担心，但蔡金水认为，这一政策的实行，肯定会对抑制房价升高起不小作用，迫使房价下降。不过，也有分析人士表示，房价升高和百姓购房难是多种因素造成的，单纯实行“一户一房制”还不能完全解决。
“住房制度改革更多的还是应该建立完善的住房保障体系，关注中低价位房以及中低收入人群的住房保障，多建廉租房、经济适用房和中低收入家庭买得起的低价位房，使中低收入家庭也都能够安居乐业，这才是根本。”上述人士如此表示。
组建房地产监督委员会 合并监察土地与房产
■郭松海
２００６年国土资源部在土地垂直管理的基础上，通过构建国家土地督察制度，向北京、沈阳、上海等９个地方派驻了国家土地监察局，并派驻土地督察专员，专员直接向中央负责，以弥补省级与中央之间管理的漏洞，这起到一定的监督作用。但是，地产具有极强的属地性，土地与房屋又是有机联系在一起的；房地产市场客体具有面积大、分布广的特点，以及地方保护的“灯下黑”，这就使得一些地方在执行中央政策中存在偏差并难以被察觉。
依据《城市房地产管理法》第十一条，土地使用权出让应由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案。因此，只有各部门广泛参与，使得与房地产密切联系的各行业政策措施配套，才能加强执政能力，加强对房地产市场的调控力度和监管力度，才能使监督有效实施。为此，建议将国家土地监察局与建设部有关监督职能的部门合并起来，成立房地产监督委员会，其房监会主要职能除土地监察外，还包括以下几点：
一、检查房地产开发中占用土地的情况，查处房地产交易中土地收益的流失。房监会驻各地机构，应协助各地国土、城建等主管部门，依据省域城镇体系规划、城市总体规划及土地利用规划，检查该行政区域内房地产用地情况，监察详细规划对房地产开发项目控制用地情况。房地产监督委员会还要监管土地隐形市场中国有土地收益的流失。土地隐形市场的土地收益流失是指划拨土地的占有者自行建房，然后以出售、出租房屋为名变相买卖、租赁土地，或以地入股搞联建、联营，参与分红，隐蔽地进行违法的土地交易；为此每年国家至少造成土地收益流失近百亿元。房监会应联手相关部门，对划拨土地用于房地产开发经营的单位，将其经营收入中的土地收益征收上缴国家。
二、全面、及时、深入地分析房地产市场形势，作出权威性的判断，为国家决策提供科学依据。房监会应联络协调各部门、各方面的科研力量，作好房地产市场的预测，制定有效的宏观调控政策，建立科学规范的房地产开发调控体系和市场干预机制，优化组合房地产业稳定发展的政策，促成房地产市场持续健康地发展。
三、促进住房保障体系建设及住房供应结构的调整。政府应把住房保障体系建设当作政府责无旁贷的职责。一些市场经济国家，在住宅建设、流通和消费过程中，政府运用各种方法进行干预。美国成立了联邦住房发展机构，新加坡政府成立了住房发展局。中国设立房地产监督委员会，也应关注住房社会保障体系的建设。中国房地产监督委员会应派驻各省建立办事机构，以监督各地经济适用住房政策、廉租屋制度的落实情况以及普通商品住房供应情况，并及时予以指导，促使各地住房市场供需结构趋于合理，市场以普通商品住房供应为主；与此相适应，在各地的土地供应年度计划中，中低价位、中小套型普通商品房含经济适用、廉租房用地不应低于全年居住用地供应总量的７０％。
四、建立全国各大中城市统一的房产权属档案与信用档案体系。在建立全国个人信用体系的同时 由房地产监督委员会牵头指导，整合银行、房管、税务等部门及社会有关层面的力量，实现全国各大中城市联网，建立个人房产权属与信用数据信息资源共享的平台，实现房管、银行、税务部门之间个人信息的共享，规范标准和查询体系。与此同时，国务院或有关部委要以规章制度形式，对房产权属档案体系和个人信用体系的建立和信用信息的采集、使用、管理等进行规范。
五、落实《城市房地产管理法》中对土地闲置的处理办法。《城市房地产管理法》出台已十年多了，然而，该法第二十五条，关于土地闲置的处理规定在全国大多数地方并未得到执行；房地产监督委员应监督各地严明执法，征收土地闲置费；土地闲置二年的，如期收回。
（作者为全国政协委员、山东经济学院房地产经济所长、教授、山东省政府参事）
